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自2010年我国集中开展“打击地沟油”“保障食品安全”行动起，餐厨垃圾处理行业在过去十余年得到了快速发展，截至2022年底，我国餐厨垃圾处理规模达到8.1万吨/日。伴随着全球双碳进程的持续推进，尤其欧盟碳政策的不断收紧，生物柴油和航空燃油凭借其良好的可再生性及减排效应，成为交通领域能源转型的重要关注方向。而餐厨油脂作为生物柴油的制备原料，在双倍减碳积分的政策红利下，市场热度持续高涨，已然成为餐厨垃圾行业重要的盈利支点。

在此背景下，近日围绕餐厨垃圾油脂回收的风波不断，从甘肃兰州餐厨垃圾垄断案到四川南充餐厨垃圾特许经营企业和火锅店“网上开战”，餐饮企业、餐厨垃圾处置特许经营企业、油脂回收企业和政府多方主体的利益冲突引起行业关注。政府管理之殇，制度建设之困，企业经营之痛渐次浮现，行业亟需深度的思考和探讨，以推动其健康可持续发展。

01行业背景

案例Ａ：

政府：对餐厨处理特许经营企业“０补贴”，无处置费，无收运费；

餐厨特许经营处理企业：低价回收餐厨油脂，拖欠支付；

外地持证油脂收运企业：市场竞争获取餐厨油脂；

餐饮企业：因将餐厨油脂售予油脂收运企业，而被特许经营企业控诉。

案例Ｂ：

餐厨特许经营处理企业签特许经营权时无餐厨油脂收运处置能力，故政府另与油脂收运企业签署油脂收运处置合同。合同到期后，政府要求区县项目必须与该餐厨特许经营处理企业签署废弃油脂收运处置合同，并强力限制油脂收运企业进入市场，触发垄断诉讼。

案例A于6月初发生，一经曝光即引发了行业内极大反响和广泛讨论，在本次沙龙上，诸多企业也纷纷反映，“0补贴”现象在行业内并非罕见，在地方政府财政普遍承压的大环境下，“低价谈判”已成为餐厨垃圾处理企业拿下餐厨特许经营项目的惯用手段，餐厨企业更是将项目收益与油脂收入深度绑定，奈何在油脂市场持续升温的当下，其他合法的油脂收运主体难免也要进来分一杯羹。面对市场主体的竞争，原有的“特许经营”框架的控制力似乎愈发微弱。那么在这一背景下，政府作为权力者，是否应该在协调各市场主体中有所作为？在动态变化的餐厨市场中，我们又该如何用好“特许经营”这一古老而经典的机制？

针对以上问题，各与会专家纷纷建言献策，初步形成以下思考：

02餐厨垃圾本质之辨

餐厨垃圾到底指什么？京都律师事务所高级合伙人刘敬霞表示，根据对各省市餐厨垃圾管理办法的不完全统计，餐厨垃圾基本可定义为：从事餐饮服务、集体用餐配送等活动的单位和个人，在餐饮服务过程中产生的食物残渣、食物加工废料等一般餐厨垃圾和不符合食品安全标准的废弃食用油脂。总体来看，餐厨垃圾在定义上争议不大，将餐厨垃圾按照成分分为一般餐厨垃圾和废弃油脂基本成为行业共识。

但从本质上看，餐厨垃圾中的这两类组分又存在明显区别。从目前的现实情况看，一般餐厨垃圾由于价值较低，更符合“垃圾”的属性，其处理处置基本落入政府公共服务范畴内；而餐厨油脂由于价值较高，在很早的时候便受到市场的青睐，也因此催生了“地沟油重回餐桌”等黑色产业链，如今随着生物柴油在全球市场上受到热捧，餐厨油脂价格不断趋高，其“商品”属性愈发明显，既然是“商品”，就难免有争抢，难免存在利益碰撞。这是人性逐利的基本规律，若一味采用强制性的行政手段，而未能保证相关市场主体的基本利益，最终结果必然是多败俱伤。

因此，意识到餐厨中的易腐垃圾和油脂的本质之别，尊重并理解市场，是政府在制定相关政策时的必要前提。

03餐厨垃圾管理模式思考

而在具体的政策制定上，各地方亦应该根据其实际的管理水平、财力水平，具体问题具体分析。综合各省市在餐厨垃圾管理上的相关实践，德勤（中国）全球基础设施业务中心合伙人李炜认为，我国餐厨垃圾管理模式大概可分为两类：强政府性、一般政府性。

强政府性典型如宁波，政府在餐厨垃圾收运处理上具有绝对的话语权，通过将一般餐厨垃圾和餐厨油脂全部打包纳入特许经营范畴，实现政府的统筹管理。在这一体系下，餐厨垃圾产生者、收运方、处理方均直接与政府结算，而彼此间不发生利益关系，避免了大量可能的冲突或扯皮。与此同时，其建立了相对灵活的价格调整机制，根据油脂市场价格的波动适时调整各方的结算费用，最大程度上平衡各方利益。

宁波市用自己的实践为我国餐厨垃圾管理提供了典型样本，打造出餐厨管理的“理想状态”，但对于大多数城市而言，却是“可望不可即”。

——“宁波模式”的实现有其“天时地利人和”：

（1）政府认知超前，对公共服务和市场有着相当深刻的理解。宁波市发改、财政等部门曾就餐厨垃圾管理、价费机制等进行专题调研，塑造了其相当科学合理的管理理念。

（2）财力充足，为管理提供了硬件支撑。在餐厨收运的统筹管理中，统一化的收运装备和网络收运体系的投入大大降低了监管难度，但也意味着更多的财政投入。

（3）行政能力和行政效率突出。在实现部门统一认知的前提下，街道办事处、商务部门、城管部门等高效联动，大大降低了部门间沟通阻力。

因此从这一角度看，“宁波模式”并非现在行业的平均水平，也不是整体的主流。可以借鉴，但无法复制。

而现实情况中，大部分城市其实属于“一般政府型”，最甚者既没有能力也没有财力从行政层面统筹各市场主体。在这种情况下，厘清一般餐厨垃圾和油脂的本质差异并实现分别管理就显得格外重要。对于“商品”属性的餐厨油脂而言，要允许足够的市场自由度，允许餐厨油脂产生者和油脂收运商的直接交易行为，遵循“价高者得”的交易规则。在这一考虑下，通过设定市场统一指导价保障油脂产生者利益不受损，但相应地，出于监管的需要，通过指定收运商对油脂去向形成一定控制，防止油脂落入不法途径。而对于隶属“公共服务”的一般餐厨垃圾而言，延续特许经营模式，在提供处理企业一定垄断权的同时保证其收益的相对稳定性，仍然是当下相对合理的方式。

反观“案例A”，不管是政府、还是企业，都未能在一般餐厨垃圾和油脂的本质差别上形成足够认知，企图将公共服务的垄断权施于商业性极强的油脂交易中，违背市场规律，其实际效力必然微弱。“0补贴”源于二者的盲目混淆，却也终因盲目混淆而作茧自缚、两败俱伤。

进一步看，“补贴”一词是否足够妥当？“补贴”一词在释义中为福利性收入，对于产业发展来说，多有在其起步之初通过资金扶持实现产业规模扩大，而当产业发展到一定程度，即可逐步退出。从早年的光伏、风电，到如今的焚烧发电补贴退坡，无一例外。但这里的“0补贴”实际代表餐厨垃圾收运费和处理费，是企业正当的运营服务回报，均应列入财政预算。这部分费用本就属于政府的公共服务支出责任，不应该被有意漠视，更不应借着油脂收入的外衣模糊其实质，到最后变成”油脂回收利用商”顺带“处理餐厨垃圾”，这无疑是本末倒置。

而从现实情况看，在整体经济下行、地方财政乏力的背景下，地方政府对支付餐厨处理费普遍感到压力，通过将利润较高的油脂部分交由餐厨处理企业做的行为可以理解，但要注意方式方法，并协调好各市场主体的利益。在顶层设计时对油脂收运主体进行数量或条件上的限制，在不损失政府自身公信力的同时合理分配各主体的经营活动范围，最大程度上保证“相安无事”。在这一问题上，案例B确有平衡餐厨处理企业整体利益之意，但执行手段过于粗暴，实际效果并不好。

在餐厨行业趋于复杂的当下，政府的行政能力、管理理念均面临着越来越大的考验，理解“人性”、权衡“人”之间的利益关系，成为政府需要持续思考的命题，道阻且长，需久久为功。而在这一过程中，立足地方具体实际，选择适合的管理模式就显得格外重要。削足适履断不可行，缺乏实操性的顶层设计落地后，必然是一纸空文，造成两败俱伤，政府公信力下降，企业利益同样得不到保证。

04特许经营制度改革思考

伴随PPP停摆，特许经营模式在未来新增市政公用事业的地位将逐渐凸显。作为运营性项目的经典运作模式，特许经营本身的科学性足够我们去深度研究和不断提高。E20研究院执行院长薛涛指出，“在经历了PPP包括疫情的扰动后，特许经营逐渐回归其本源，我们希望企业家们跟我们一起思考和探索，如何推特许经营健康发展，为行业提供一个良好的制度环境。”

对于餐厨垃圾行业而言，薛涛认为“对餐厨本质的认知，是动态而非静止，伴随行业内企业的技术迭代，即使一般餐厨垃圾，也会在资源化程度超越一定临界点时具备‘商品’属性。我们需要对此有所预期，这个预期也代表着未来特许经营的走向空间。”

而针对特许经营的现有制度框架，李炜提出了几点制度和程序建设上的建议：

一是财政监督检查。对政府履约情况进行定期检查，如果没有按约定付费，将直接写入财政监督检查报告并要求政府限期整改。这一制度是原PPP中的一部分，实现了在体系内部对地方政府形成约束和制约，是保障特许经营企业利益的有效手段，或许可以对其吸收转化并和现有的特许经营制度相衔接。

二是中期评估。在项目运行过程中，经常会面临服务边界、服务内容、服务价格等方面的变更调整需求，包括垃圾处理量变化、提标改造导致成本增加等。目前的特许经营文本中基本都有对调价的条文规定，但实操过程中是否能够如期开展，通过谈判与政府达成一致，目前仍然处于存疑的状态。针对这些情况，一方面需要在法律层面明确合同修改的合法合规性，另一方面要在财税层面畅通价格调整机制。在此前PPP的尝试里做了一个相对较好的制度建设——中期评估，中期评估是明确要求5年必须开展，而且必须由第三方来做，通过这样一个特定时间节点的指定性程序，可以对政府形成一定约束，以后也可以迁移内化到特许经营的体系中。

05结语

餐厨垃圾行业具有非常强烈的公共服务属性，政府在行业发展过程中发挥着不可替代的重要作用，从监管力度、到制度建设、到营商环境，均直接影响餐厨行业相关市场主体的利益。没有了政府公管力量的制衡，仅仅靠企业卓越的技术或强大的资金实力，整个商业模式难以持久。