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环境影响评价是建设项目环境管理的基本法律制度，对违反环境影响评价制度的行为，均应依法予以处罚。如何正确适用“未批先建”的相关条款，基层执法人员对此问题产生了较大争议。

案情回放

A县甲公司一新建项目在未依法向生态环境部门申报环境影响报告表的情况下，于2018年12月擅自开工建设。2019年4月，A县生态环境部门经调查后认定甲公司的行为违反了《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二十二条第一款及第二十五条的规定。2019年6月，A县生态环境部门根据《环评法》第三十一条第一款的规定对甲公司作出了以下行政决定：1.责令停止建设。2.处罚款XXX元。

最近，有关部门抽查到此案卷，认为此案适用《环评法》第二十二条第一款属于适用法律条款错误。就此问题，基层生态环境部门对建设单位未依法申报建设项目环境影响报告书（表）（以下简称“环评文件”），擅自开工建设违法行为在法律条款适用方面产生了较大分歧。

意见分歧

第一种观点：本案中甲公司的行为违反了《环评法》第二十二条第一款及第二十五条之规定，应根据《环评法》第三十一条第一款的规定，对甲公司的违法行为作出行政处罚。

其理由是，《环评法》第二十二条第一款仅规定“建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”，而并未明确“未申报环评文件，不得擅自开工建设”，只是本法第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环评文件，擅自开工建设的……应当给予处罚。这里的“报”对应的条款应当是《环评法》第二十二条第一款，而这里的“批”对应的条款应当是第二十五条。也就是说，只有第二十二条第一款和第二十五条才能共同构成第三十一条中的“报批”。同时，查阅了原国家环保总局2008年对广东电网公司茂名500千伏变电站扩建工程未向环保部门依法报批环境影响报告文件擅自开工建设作出的《行政处罚决定书》（环法〔2008〕12号）中也同样引用了《环评法》（2002年）第二十二条和第二十五条。

第二种观点：甲公司的行为违反了《环评法》第二十五条之规定，应当根据本法第三十一条第一款对甲公司的行为作出行政处罚。

其理由是，虽然《环评法》第二十二条第一款规定了“建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”，但是并未明确“建设单位未向生态环境部门申报环评文件，不得擅自开工建设”的情形。而在实际工作中，建设单位违反了《环评法》第二十二条第一款中“未申报擅自开工建设”的行为，也就必然会导致建设单位违反第二十五条“未经审查”而擅自开工建设的结果，况且第二十五条也明确规定了“……未经审查的，建设单位不得开工建设”。所以，甲公司的行为违反了《环评法》第二十五条之规定，应当根据《环评法》第三十一条第一款对甲公司作出行政处罚。

第三种观点：甲公司的行为违反了《环评法》第二十二条第一款之规定，生态环境部门应当根据该法第三十一条第一款对甲公司作出行政处罚。

其理由是，虽然《环评法》第二十二条第一款并未明确“未申报环评文件，不得擅自开工建设”，但可从本法第三十一条第一款中“未依法报批……擅自开工建设的，责令停止建设，处罚款”的规定可以看出，在第三十一条第一款中已体现了“擅自开工建设”的情形，况且《建设项目环境保护管理条例》（2017年）第二十一条也作出了规定，即建设单位有下列行为之一的，依照《环评法》的规定处罚：（一）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未依法报批或者报请重新审核，擅自开工建设。

对本案的问题，笔者倾向于第三种观点。

案件解析

从《环评法》第三十一条第一款中未“报批”字面上看，似乎有两层意思：一是建设单位要“报”，二是生态环境部门要“批”，这就使大家误认为，这里的“报”对应的条款就是本法第二十二条第一款，而这里的“批”，对应的条款就是本法第二十五条，只有第二十二条第一款和第二十五条才能共同构成第三十一条第一款中“报批”，这也是第一种观点的主要理由。

就此问题，我们从第三十一条第一款中的“报批”二字上分析，第一种观点似乎确有一定道理。但是《环评法》第三十一条第二款已明确规定，建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。

对此，我们不难发现，《环评法》第三十一条第二款内容对应的是本法第二十五条或第二十四条第二款，而第三十一条第一款内容才是对应的是本法第二十二条第一款或第二十四条第一款。所以，第一种观点是错误的。

针对第二种观点，笔者认为，《环评法》第二十二条第一款是纯粹的义务性条款，虽然在本条中没有明确规定“未申报环评文件，不得擅自开工建设”，但从《环评法》第三十一条第一款中“未依法报批……擅自开工建设的，责令停止建设，处罚款”的规定可以看出，违反了第二十二条第一款，则要根据第三十一条第一款处罚，其实已体现了“擅自开工建设”的情形。这个问题我们也可以从2017年新修改的《建设项目环境保护管理条例》得到印证，即本条例第二十一条规定，建设单位有下列行为之一的，依照《环评法》的规定处罚：（一）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未依法报批或者报请重新审核，擅自开工建设。

所以，笔者认为，在《环评法》三十一条第一款和第二款分别将“未报批”和“已申报而未予批准的，不得开工建设”违法行为已经罗列得比较清楚。即使建设单位违反《环评法》第二十二条第一款“未申报环评文件”，擅自开工建设的行为，必然会导致建设单位违反第二十五条“未经审查”而擅自开工建设问题，也不得以第二十二条第一款中没有明确规定“未申报环评文件，不得擅自开工建设”为由而引用第二十五条。所以，第二种观点也是错误的。

综上，鉴于本案的“未批先建”情形，笔者认为，甲公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（2017年）第九条第一款和《环评法》第二十二条第一款的规定，生态环境部门应当根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年）第二十一条第一项以及《环评法》第三十一条第一款的规定，对甲公司的违法行为作出行政处罚。

作者单位：四川省巴中市通江生态环境局